O Orçamento do Estado, recentemente aprovado, tem a virtude de fugir à habitual tentação de incluir matérias que nada têm que ver com a sua natureza ou para fazer alterações estruturais dos impostos. Esta prática deveria, aliás, ser proibida por Lei. Em particular, foi ela que permitiu que, ao longo de mais de 30 anos, se tenha destruído a coerência, a equidade, a simplicidade e a moderação da Reforma Fiscal de 1989.
O Orçamento é um instrumento de política económica conjuntural e um mecanismo de estabilização, em articulação com a política monetária. Por isso, seria de esperar que a sua discussão se fizesse neste plano. Não é isso que se tem passado. A discussão gira em torno das décimas: se o crescimento vai ser 2%, 2,3% ou 1,9%; se o saldo orçamental será 0,1% ou 0,2% do PIB ou mesmo um défice de 0,6% do PIB, como prevê o Conselho de Finanças Públicas, etc… Esta discussão é pouco relevante. Mais importante do que as décimas do crescimento, são as políticas e os factores que o sustentam. E mais importante do que as décimas do saldo orçamental são a composição e a natureza das receitas e despesas de que ele resulta.
As décimas do crescimento…
O crescimento previsto no OE 2026 (2,3%) é o que, mais décima menos décima, seria de esperar na ausência de reformas estruturais. De acordo com os cálculos da Comissão Europeia, essa foi a taxa média de crescimento do Produto potencial nos últimos cinco anos, sendo 2,1% a taxa prevista para 2026. O produto potencial é o que podemos esperar com os factores produtivos disponíveis (capital e trabalho) e reflecte as condições estruturais de crescimento da economia. Sem uma mudança dessas condições, é de esperar que o crescimento se situe um pouco acima ou um pouco abaixo do potencial (salvo em fenómenos de recessão). Ora, um crescimento na ordem dos 2% não é compatível com a ambição legitima de atingir rapidamente pelo menos a média da riqueza per capita dos parceiros europeus. Se o rendimento per capita médio da UE crescer a uma taxa modesta por exemplo de 1,25% ao ano, com o actual crescimento do PIB potencial só daqui a 35 anos atingiríamos o nível do rendimento médio europeu. Para convergir num prazo de 10 anos, será preciso crescer sustentadamente pelo menos 3,75% ao ano. Isso só será possível através de um aumento do PIB potencial, o que exige reformas que alterem estruturalmente as condições de funcionamento da economia.
Há outras variáveis que não estão tanto no centro do debate, mas nem por isso são menos importantes. No cenário macroeconómico, o contributo da procura externa líquida (exportações – importações) para o crescimento é negativo. O que corresponde à tendência dos últimos anos, com a desaceleração das exportações, cujo peso no PIB caiu do máximo de 49,5% em 2023 para 47,5% em 2024 e, de acordo com aquele cenário, cairá para 46,5% em 2025 e 43,5% em 2026. A quebra das exportações é normalmente justificada pelo abrandamento da economia europeia e da procura externa. Mas outras previsões que constam do OE devem fazer reflectir: as remunerações por empregado crescem mais do que a produtividade, à semelhança do que já aconteceu em 2024 e 2025. Em resultado disso, os custos unitários do trabalho crescerão, em três anos, cerca de 11% mais do que os preços das exportações, reflectindo uma perda de competitividade que não pode ser subestimada.
…e as décimas do Orçamento
Também mais importante do que as décimas do saldo orçamental, será a qualidade das receitas e das despesas. A qualidade da despesa requer a instituição de um processo de avaliação ex-ante e ex-post da sua eficácia e do seu impacto na economia. Por seu turno, as receitas permanecem em níveis elevados graças à elevada carga fiscal criada por medidas ‘temporárias’ durante o período de emergência do programa de ajustamento económico e financeiro, mas que tem subsistido, apesar de algumas reduções pontuais de impostos. Com a agravante de estar fortemente concentrada numa percentagem reduzida de empresas e agregados familiares. Situação que o OE 2026 até agrava, ao prever uma actualização de escalões de IRS (3,5%) inferior ao aumento da remuneração média prevista e de apenas 0,7% a partir do 5.º escalão (28 000 euros).
A estabilidade fiscal recomenda uma regra de actualização uniforme dos escalões de IRS, bem como da dedução específica, em função da inflação e do crescimento da produtividade. E o objectivo de crescimento e capitalização das empresas recomenda a eliminação da progressividade do imposto, dos benefícios fiscais injustificados e da discriminação negativa dos capitais próprios. Acredito que estas e outras medidas possam constar de uma reforma profunda do sistema fiscal que garanta uma melhoria substancial da qualidade das receitas públicas. E que ela faça parte de um conjunto de reformas estruturais que elevem significativamente o PIB potencial.
Já tivemos a prova de que as políticas reformistas persistentes dão os seus frutos. Foi o caso dos dez anos iniciados em 1985, em que as reformas levadas a cabo pelos governos de Cavaco Silva elevaram o crescimento do produto potencial para níveis da ordem dos 4% ao ano. É precisamente do que estamos a precisar.
