É possível crescer mais 2% ou 3% ao ano com um menor papel do Estado na economia? Em debate, Carlos Tavares, economista e ex-ministro da Economia do Governo de Durão Barroso, e Manuel Caldeira Cabral, economista, professor universitário e ex-ministro da Economia do primeiro Governo de António Costa.
“Temos de crescer 4,7% ao ano para convergir com UE”
É possível e é necessário crescer bem mais porque temos um défice de rendimento per capita, que se vem arrastando há longos anos relativamente à média da União Europeia. Temos um rendimento per capita que anda à volta dos 77% da média da União Europeia. Isto é uma comparação com a média. No entanto, penso sempre que devemos ser mais ambiciosos e comparar-nos com os melhores e não necessariamente com a média.
Ouvimos todos os dias dizer que os nossos salários são baixos e isso tem uma fonte comum, que é o facto de a produtividade também ter um défice significativo, relativamente ao que é a média da União Europeia. Se pretendêssemos, por exemplo, atingir a média da União Europeia em termos de rendimento per capita, ou seja, termos uma riqueza equivalente à média, em 10 anos, teríamos de crescer mais do que a média da União Europeia, cerca de 2,7% por ano. Ou seja, se, por exemplo, a União Europeia crescer 2%, significaria que teríamos de crescer 4,7% todos os anos para fazer essa convergência.
Se tivéssemos um diferencial de crescimento equivalente ao que tivemos nos últimos oito anos, demoraríamos mais de 50 anos a convergir com a média da União Europeia.
Por isso, penso que, nesta altura, precisamos sobretudo de ter um objetivo que seja ambicioso, realista e fazer o que for necessário para isso.
Aqui temos o papel das políticas e do Estado, que não deve ser um papel ativo de intervenção como agente económico, que também é, mas não como investidor, por exemplo. Fazer bem aquilo que um Estado deve fazer, que é legislar, regular e fazer as reformas que forem necessárias para que se crie um ambiente de produtividade para as empresas.
Criar um ambiente que permita às nossas empresas ser tão competitivas como as que elas enfrentam todos os dias no comércio internacional. E isso é que é o essencial para que depois também possamos pedir que as empresas façam o seu papel, porque são elas que, ao fim e ao cabo, têm de garantir esse crescimento.
Não podemos é pedir às empresas que criem riqueza, que invistam, que corram riscos e, simultaneamente, não lhes dar as condições ou criar uma série de barreiras ao desenvolvimento da produtividade.
Não podemos pedir às empresas que corram riscos e, simultaneamente, não lhes pedir para desempenhar esse papel. Há que ver que condições estão na origem deste défice de produtividade, que se arrasta longamente e não tem tido o progresso que é desejado.
“A inovação só floresce se financiada pelo Estado”
É possível a economia portuguesa crescer mais. Os últimos oito anos demonstram isso. Depois dos primeiros 15 anos deste século, em que a economia esteve a crescer 0,1% ao ano, em média, tivemos oito anos em que a economia deu um salto e cresceu 2% ao ano, em média, crescendo quase 3% até 2019. Depois de 2020, ou seja, depois da crise pandémica, cresceu a um ritmo superior a 4%, embora uma parte disso tenha sido a recuperação do que se tinha perdido na pandemia. Isso significa que se conseguiu acelerar o crescimento, depois de uns 15 anos, em que parecia que Portugal não conseguia arrancar, mas arrancou e cresceu.
É preciso ter noção do lugar em que Portugal está hoje em dia, a de um país desenvolvido, que está numa fase de transição, que precisa de reforçar alterações estruturais que já estão a ocorrer e, para isso, é preciso um papel dos privados e um papel do Estado. E este não se deve resumir a criar boas condições de mercado e de regulação, que é extremamente importante, ou criar leis que funcionem bem e que sejam transparentes.
Isso é importantíssimo, mas o Estado tem um papel muito importante. Para haver crescimento tem de haver investimento, tem de haver mais capital e Portugal, em termos de capital por trabalhador, tem cerca de metade da média europeia e isso é um dos fatores que condiciona a nossa produtividade. Tem de haver recursos humanos qualificados, instituições que funcionem bem, não só públicas como privadas, e tem de haver crescimento puxado pela inovação.
Em qualquer uma destas áreas, o Estado tem, de facto, um papel fundamental. É óbvio que o mais importante para o crescimento é o investimento das empresas e isso tem crescido nos últimos anos, mas é crucial continuar a dar condições de confiança às empresas. Há ainda investimentos públicos que, se não forem feitos, condicionam depois a atividade das empresas privadas.
Noutras áreas, como por exemplo a inovação, o papel central da inovação é feito pelas empresas privadas. Mas a inovação só floresce quando há ciência financiada pelo Estado e quando há o Estado a ter um papel ativo na mobilização de recursos para a inovação. Na Europa e EUA, há uma força enorme de fundos públicos, de instituições públicas a trabalharem para a inovação. É preciso uma política de apoio à inovação consistente, embora depois seja preciso, em alguns casos, haver uma intervenção que a mobilize.
Carlos Tavares: “Temos um sistema fiscal inconsistente, complexo e com uma carga fiscal excessiva”
— O papel do Estado poderá ser tentar eliminar ou reduzir ao máximo os custos de contexto? Andamos a falar disto há décadas.
Carlos Tavares — Exatamente. Na parte da regulação, por exemplo, criar um ambiente de concorrência adequado. Penso que temos um défice de concorrência, apesar de termos uma regulação da concorrência que é, em teoria, bem concebida. Depois, o exercício da função da concorrência, que não é só a parte que diz respeito à autoridade da concorrência. Começar pela questão da economia informal, que é uma fonte de distorção da concorrência e que assume, ainda hoje, proporções que são significativas.
É preciso que se deixe de discutir esta questão em abstrato e se vá aos pontos. Não é tão difícil. Aliás, algumas reformas foram feitas quando fui ministro da Economia nesse sentido e depois foram, infelizmente, revertidas.
Além disso, também a eliminação ou a redução dos custos de contexto fazem parte deste papel do Estado em alguns investimentos. A parte das infraestruturas, a saúde, a educação, a inovação, tudo isso faz parte da eliminação dos custos de contexto. Depois há as coisas que até são mais simples de resolver e que têm tardado a ser resolvidas…
—E que têm que ver com o quê concretamente?
CT — Acho que uma reforma fiscal integrada deve ser uma prioridade. Tenho assistido, com alguma pena, à discussão se o mais prioritário é o IRS ou o IRC. São ambos prioritários no sentido de que nós precisamos de rever integradamente o nosso sistema fiscal.
O sistema fiscal foi concebido, no período de 1985-1989, no tempo do professor Cavaco Silva e do Dr. Miguel Cadilhe, como um sistema que estava consistente, coerente, que era suposto ser estável. Até se criou o estatuto dos benefícios fiscais como símbolo da estabilidade desse sistema e, depois, passou-se a usar uma metodologia que foi a de fazer política fiscal através do orçamento. Em todos os orçamentos há uma série de medidas que têm tornado inconsistente, incoerente e complexo o nosso sistema fiscal, além de iníquo, com uma carga fiscal que é excessiva, quer do ponto de vista das empresas, quer dos indivíduos, e que é mal distribuída. Basta dizer que nós temos quase metade das empresas que não pagam IRC. E temos quase metade dos agregados familiares que também não pagam IRS.
Em compensação, temos 20% dos agregados familiares que pagam quase uma esmagadora maioria, salvo erro, 80% da receita em IRS. Portanto, este sistema tem de ser todo revisto e não são remendos. Temos o número de escalões mais altos da Europa em IRS, considerando a taxa de solidariedade e temos, na prática, 11 escalões de IRS, quando o país que tem mais a seguir a nós tem 6 e alguns têm 3 e 2.
Para além de absurdos, como andarmos a dizer que as empresas não são mais produtivas porque não têm dimensão suficiente e depois penalizamos a dimensão. Esta derrama estadual progressiva que tributa mais as empresas que forem mais bem sucedidas, que tiverem mais resultados ou que forem maiores.
Tudo isso é contraditório com os objetivos da política económica. Tudo isso deve ser visto nesse contexto de redução dos custos de contexto das empresas. Inclusive, hoje, cumprir bem o IRC é um custo para as empresas e favorece as empresas que têm mais meios e que têm consultores. Temos mais de 120 benefícios fiscais em IRC. Muitos deles não são necessários. Fiz uma conta breve que mostra que, se nós eliminássemos todos os benefícios fiscais em IRC, poderíamos ter uma taxa única de IRC de 17% sem perda de receita. Isso acontece em outros países, como na vizinha Espanha ou na Irlanda, em que praticamente não há benefícios fiscais em IRC e a taxa nominal de IRC corresponde à taxa efetiva.
No nosso caso, não. Temos uma taxa que, nominalmente, pode ir aos 31,5%; uma taxa efetiva de cerca de 25%, segundo os cálculos da OCDE [Organização para a Cooperação e Desenvolvimento], que é das mais elevadas da Europa; mas temos algumas empresas que, provavelmente, nem 20% pagam.
M.C.C: “De 700 e tal incentivos fiscais, um quarto eram injustificados”
— No caso dos custos de contexto, o Estado pode e deve fazer mais?
MCC — O Estado pode e deve fazer mais. Por exemplo, na questão administrativa, o Simplex foi exatamente nesse sentido: simplificar e reduzir custos do dia a dia das empresas e dos cidadãos na relação com o Estado.
Por exemplo, na energia, o trabalho que fiz enquanto estive no Ministério foi muito no sentido de reduzir custos de contexto. Quando entrei estava previsto que, nos quatro anos seguintes, o preço da eletricidade aumentasse 3,5% e nós conseguimos que esse preço baixasse todos os anos. O que é que tirámos? Alguns custos que havia. Por exemplo, as garantias de potência. Pagava-se benefícios enormes que, quando pusemos por leilão, reduziu-se para um quarto. Havia uma série de custos que estavam implícitos no sistema. O custo da energia é um dos custos que, hoje em dia, em Portugal, começa a ser uma vantagem, mas que há uns anos atrás era uma enorme desvantagem que as empresas tinham face às suas concorrentes noutros países europeus.
— Os governos socialistas têm desvalorizado a importância de reduzir o IRC?
MCC — Não punha o IRC como um custo de contexto nesse sentido. Sinceramente, sou muito mais favorável a que se baixem impostos sobre os fatores. O que se fez foi mais redução no IRS. No IRC não se reduziu a taxa, mas reduziu-se a taxa para a inovação. Houve mais incentivos à inovação, que penso que tiveram um efeito importante, e houve também incentivo à capitalização e ao investimento. As empresas que reinvestem lucros, as que capitalizam as empresas, devem ter incentivos fiscais.
Mas. concordo que há uma miríade de incentivos fiscais. Houve um trabalho importante feito pelo Ministério das Finanças há uns 4-5 anos, que encontrou 700 e tal incentivos fiscais, dos quais um quarto eram praticamente injustificados, mas havia um outro quarto que praticamente nem sequer eram utilizados. Acho que uma simplificação fiscal ao nível dos incentivos é importante e que uma redução do custo fiscal sobre os fatores também.
Manuel C. Cabral: “É possível dar grandes saltos, mas é preciso apoios públicos”
Agora, penso que para o crescimento é preciso também o outro lado. Por exemplo, a política que fizemos nas startups não foi uma política nem de excesso de despesas, nem de coisa nenhuma. Criámos uma instituição, a Startup Portugal, mas que foi criada até com privados e tem uma estrutura extremamente leve. O que fizemos foi mobilizar as instituições públicas, as universidades, a AICEP, que até 2015 nunca tinha feito ações para startups, o IAPMEI [Agência para a Competitividade e Inovação] , e criámos incentivos ao empreendedorismo, por exemplo com o Startup Voucher.
Mas, se tivéssemos feito só isso, tínhamos tido muito mais empreendedores a montar o negócio e depois morriam na praia, porque não havia capital de risco. Portanto, pusemos também incentivos ao capital de risco. Mobilizámos fundos comunitários que nunca tinham sido mobilizados para capital de risco. Pusemos 800 milhões em apoios públicos, de alavancagem ao capital de risco, mas não pusemos o Estado a decidir. Isso foi uma das coisas essenciais. Estudávamos a idoneidade dos investidores e os investidores tinham de entrar com uma parte do dinheiro. O Estado entrava com o dinheiro, tinha um projeto de retorno, mas quem decidia os investimentos a fazer eram os privados e quem decidia o que fazia nas startups eram os CEO das startups.
— Isso deve continuar?
MCC — Claro. Nós tínhamos um investimento em capital de risco anterior a 2015, de 30 milhões por ano, e saltou para 500 milhões, em 2018, e para 1500 milhões, em 2021. Ou seja, houve um salto brutal no investimento em startups. Portugal passou a ter sete unicórnios, tinha mais unicórnios do que qualquer outro país do sul da Europa. Pusemos Portugal no mapa e depois vieram investidores estrangeiros também à procura.
Há outras áreas em que isto pode ser feito. Uma delas, por exemplo, em que temos muito potencial, é na das life sciences e da biotecnologia. É uma área em que temos quase metade dos nossos doutorados. Temos institutos e hospitais muito bons, mas essa área tem um tempo muito longo para o mercado.
Não pode depender só de privados, principalmente nas fases iniciais de investigação. Alguém que tente fazer isto a partir do nada não consegue em lado nenhum do mundo. É possível dar grandes saltos nesta área, mas não é possível, nem aconteceu, por exemplo, na Dinamarca e na Suécia, que são dois líderes em biotecnologia e life sciences, por livre e espontânea vontade do mercado. Aconteceu com fortes apoios públicos, tal como nos Estados Unidos.
Também noutras áreas, como na transição energética ou na questão da descarbonização, é preciso uma intervenção pública. Deve ser uma intervenção pública que mobilize as instituições públicas e crie incentivos certos dentro dessas instituições.
C.T: “Governos fazem uma lei a pensar que fizeram uma reforma”
– Nesta atual conjuntura, que não é uma conjuntura simpática, quer para a economia portuguesa, quer mundial, o que é que deveria ser feito, no imediato, para estimular o crescimento?
CT — Fazer as reformas estruturais e que elas abranjam muitos domínios que são razoavelmente lógicos e entendíveis, a começar pela administração pública.
Temos um problema, o de uma administração pública que carece de melhorar altamente os seus índices de eficiência e de capacidade de realização. Muitas vezes, os governos fazem uma lei pensando que fizeram uma reforma e o que acontece frequentemente é que as leis depois não encontram capacidade de execução por parte da administração pública. O que é que os governos fazem? Fazem outras leis para tentar resolver o bloqueio que se criou. Chegamos a um emaranhado de leis que, na prática, não produzem o resultado que era desejado. Por isso, esta deve ser uma prioridade absoluta, que é a administração pública ser eficiente, ter uma reorganização.
Segundo, a reforma fiscal . Eu concordo com a redução da tributação dos fatores, mas o capital é um dos fatores de produção, portanto, o IRC, na prática, se atendermos à dupla tributação e somarmos a taxa máxima de IRC com a taxa liberatória de IRS, chegamos a uma taxa superior a 50% de tributação do capital. Ou seja, o Estado diz às empresas que invistam e corram riscos; se correr bem, nós vamos buscar 50%, se correr mal, o problema é vosso.
Terceiro, a reforma orçamental. Acho que foi positiva a redução do défice orçamental e da dívida pública, mas é essencial que haja um processo orçamental que garanta que a afetação da despesa pública é melhor. Nós, por vezes, até fruto dos resultados recentes, convencemo-nos de que não há restrição orçamental e estamos a assistir a um leilão de promessas, esquecendo que, por exemplo, o peso dos juros na despesa pública vai aumentar e que as despesas de capital com os novos investimentos vão aumentar necessariamente. Essas foram duas fontes de redução nos últimos anos e não temos um mecanismo que faça a avaliação da eficácia da despesa pública.
Quando há diversas alternativas, a tendência dos governos é considerar que todas são prioritárias, mas não são igualmente prioritárias. Como os meios são escassos, deveríamos ter um processo orçamental que garantisse essa seletividade e o cálculo da chamada economicidade da despesa pública. E estas são, desde logo, algumas das prioridades.
Há também a questão da recapitalização das empresas. Mais uma vez, os incentivos que há à recapitalização das empresas e ao não endividamento não estão conseguidos. O IRC continua a incentivar que as empresas se endividem em vez de se capitalizarem, porque os incentivos à recapitalização são muito limitados e só beneficiam, na prática, pequenas empresas. E essa é outra reforma, que é termos um programa de recapitalização das empresas.
Nós temos um baixo capital por trabalhador, não só financeiro, mas físico, e é um capital que, além de ser baixo em quantidade, é baixo em qualidade. Do nosso stock capital, 88%, salvo erro, 89%, são construções. Só 8% são máquinas e equipamentos e 3% são propriedade intelectual, a parte da inovação. Há muito que fazer na parte da capitalização das empresas, tanto do ponto de vista financeiro, como do ponto de vista físico. E é preciso olhar isto tudo de forma integrada.
Se nós continuarmos a discutir, em vez de políticas, medidas avulso, que possam favorecer os resultados eleitorais, e os partidos concorrentes não tiverem capacidade de mostrar que é preciso um conjunto de políticas que favoreçam a produtividade e o crescimento, penso que vamos continuar esta discussão por mais anos, sem grandes resultados.
MCC: “O Estado tem de ter um papel ativo em reformas estruturais, como a digitalização”
MCC — Penso que é muito importante continuar a reforma do Estado. Não só continuar com o Simplex, mas ir até mais longe. Acho que há uma oportunidade muito grande na reforma do Estado, que é a digitalização.
A digitalização não deve ser usada para fazer mais do mesmo. Em algumas áreas, há uma segunda entrada da digitalização que permite alterar completamente os processos, com mais eficiência, mais transparência, registo e também muito maior facilidade para os cidadãos.
Essa é uma reforma que depois traz muitas outras: na saúde, na administração pública, no licenciamento, etc. A digitalização é também uma área muito importante para as empresas e que as empresas estão a adotar. Por exemplo, o programa que fizemos do Indústria 4 tinha que ver com isso. Mobilizar as empresas para a adoção do digital, para programas digitais com incentivos ao investimento associados, mas também com uma mobilização de troca de experiências, de conhecimento, etc.
Além destas reformas estruturais no Estado, é preciso fazer alterações estruturais na economia e é preciso o Estado ter um papel ativo a promover essas alterações estruturais. Quais são elas? A digitalização é uma delas, sem dúvida; a questão da energia e da transição energética é outra, em que é muito importante ter projetos que façam avançar outros; e a parte toda, obviamente, da biotecnologia, do ambiente, da revolução que está a haver a este nível, que vai requerer muita inovação.
CT: “O IRC incentiva a que as empresas se endividem em vez de se capitalizarem”
O que queremos é que Portugal cresça valorizando mais aquilo que faz e não apenas produzindo mais. Se produzir mais e não valorizar vai ter um crescimento sempre muito modesto. Essa valorização tem de ser feita pela valorização de Portugal como país produtor, inovador e de qualidade. Só se a conseguirmos fazer é que vamos conseguir também criar empregos de qualidade e subir os nossos salários. Não é vender muito mais, é vender coisas com mais valor e que os outros reconheçam. É um trabalho complexo, mas só se faz com inovação e com alterações estruturais que nos permitam continuar com uma economia diversificada e entrar em novos setores. Para isso, temos de ter programas mobilizadores, liderados pelas empresas privadas, mas com um papel importante das instituições públicas e do próprio Governo.