Opinião

As isenções de IVA e as taxas reduzidas – Entre a decisão política e a (ir)racionalidade fiscal

O IVA português, que em 2019 cumpre 35 primaveras, tem-se revelado um imposto cada vez mais relevante para as contas públicas, representando hoje cerca de 38% das receitas fiscais. Contudo, a relevância deste imposto há muito que já extravasou a esfera fiscal e financeira.

Politicamente, temos assistido a uma certa instrumentalização deste imposto, por intermédio da atribuição de isenções ou reduções da taxa a determinados tipos de serviços ou transmissão de bens, como forma de agir politicamente e agradar a determinado tipo de eleitores (todos nós estamos recordamos das recentes polémicas relativas à redução da taxa de IVA nas touradas ou o fim da isenção dos artistas tauromáquicos). Mas não estará esta instrumentalização a criar distorções de mercado, dificuldades aos contribuintes e até, em alguns casos, ter resultados contrários aos politicamente pretendidos? Parece-me que sim, mas vejamos.

As isenções e as taxas reduzidas de IVA, são a excepção num sistema subordinado ao princípio da neutralidade, ou seja, um sistema que, por regra, impõe uma igualdade de tratamento em todas as transmissões de bens e prestações de serviços, independentemente da extensão das cadeias de produção ou de distribuição, por forma a que o imposto não influencie as decisões do consumidor. E, portanto, as isenções e taxas reduzidas que, em grande parte dos casos se justificam por razões de ordem económica, social ou técnica, criam discriminação entre contribuintes e distorções de mercado (sobretudo quando originam taxas diferentes em bens e serviços sucedâneos). Por outro lado, esta solução fiscal que consagra diferentes taxas de IVA e uma longa lista de isenções, cria muitas vezes dificuldades nos contribuintes comerciantes no momento da definição da taxa aplicável (e, consequentemente, um aumento do contencioso).

Em face da delicadeza do assunto, para o Estado e contribuintes, esperava-se outro tipo de análise na definição das taxas de IVA e isenções que não o meramente político-partidário (em que a redução das taxas de IVA e isenções se definem em função dos grupos de interesse que sustentam o governo).

Vários casos desta banalização das taxas reduzidas de IVA, que criam dificuldades na operacionalização e distorções de concorrência, poderiam ser relembrados. Exemplo paradigmático é o que aconteceu, em 2016, em que cumprindo uma promessa eleitoral, o actual Governo e seus parceiros políticos baixaram o IVA da restauração da taxa normal (23%) para a taxa intermédia (13%). Deixaram, todavia, na taxa normal os produtos de pastelaria, quando consumidos fora do âmbito do serviço de restauração. Em resultado desta medida, muitos comerciantes com modelos de negócio mistos (i.e negócios em que não é claro se a transmissão do produto de pastelaria é dentro ou fora do “âmbito do serviço de restauração”), procuram ainda hoje, perceber que taxa aplicar às operações que praticam. Por outro lado, está em evidente desvantagem o comerciante que assente o seu modelo de vendas no take away, sem qualquer tipo de serviço de restauração associado (onde é clara a aplicação de uma taxa de 23%), perante um que transaccione o produto de pastelaria no âmbito de um serviço de restauração (sujeito a uma taxa de 13%).

Relativamente às isenções, refira-se que estas aumentam consideravelmente a complexidade da gestão do imposto e trazem, por vezes, resultados diferentes dos politicamente pretendidos. Pense-se por exemplo naqueles casos em que, com o objectivo de penalizar determinada prática ou indústria, é projectado que determinado tipo de serviço ou transmissão de bens deixe de estar isento de IVA. Ora, se tal medida não implicar a passagem para a taxa normal de IVA pode até beneficiar quem deixe de estar isento, uma vez que, deixando de estar isento pode passar a recuperar o IVA suportado com os custos.

Embora falar de fiscalidade implique, muitas vezes, falar de política, a definição das taxas reduzidas e isenções de IVA deveria ser delineada por forma a não colocar em causa a coerência do sistema e a sua praticabilidade. Se a adopção de uma flat tax no IVA (adopção de uma taxa única) com uma reduzida lista de isenções simplificaria o sistema do IVA? Sem dúvida. Contudo, tal medida teria de ser acompanhada de um aumento da despesa, por forma a reforçar o poder de compra das pessoas com menores rendimentos.

por Hugo Leonardo, mestre em Direito Fiscal