Acaba de lançar o livro Grande Dicionário dos Pequenos Impostos. Como surgiu a ideia?
Surgiu há cerca de 20 anos, quando dava aulas na Faculdade de Direito, na Clássica, e pedi aos meus alunos um trabalho de grupo que consistia em irem à biblioteca para fazerem um levantamento dos pequenos impostos produzidos ao longo do século XX, no Boletim da República, isto é, no Boletim do Governo. Esse levantamento depois deu origem a uma série de materiais que fui guardando ano após ano, em pastas, em caixas de materiais que trouxe comigo, à medida que ia mudando de casa, até que surgiu uma janela de oportunidade para finalmente parar e publicar o livro.
Alguns são atualmente muito curiosos e vão desde impostos sobre isqueiros, limonadas, até erradicar gafanhotos ou penalizar a pornografia…
É claro que, mesmo nessa altura, tínhamos também os grandes impostos que foram produzidos com as grandes reformas do século XX. Mas depois, por baixo disso tudo houve 1 001 pequenas taxas e taxinhas, impostos para alimentar instituições públicas – como, por exemplo, a Biblioteca Nacional, onde estamos a fazer esta entrevista – e que foram sobrevivendo, em muitos casos ao tempo, até aos nossos dias.
Esse levantamento foi feito até 1980…
O livro abarca todo o século XX. Mas, os anos 80 foram o último grande momento de criatividade fiscal por causa da crise. Tivemos, nessa altura, a intervenção do FMI [Fundo Monetário Internacional] que nos forçou a ir buscar recursos adicionais, o que levou a que o Governo puxasse pela imaginação e criasse pequenos impostos: impostos sobre as despesas das empresas, impostos retroativos sobre rendimentos, impostos sobre consumos considerados de luxo, etc.
Os momentos de crise geralmente potenciam a criação deste tipo de impostos…
Sempre. É nos momentos de crise que são criados os impostos mais bizarros. Isso aconteceu, primeiro, durante a Segunda Guerra Mundial, depois com o estalar da Guerra Colonial nos anos 60, mais tarde com o 25 de Abril e depois com as intervenções do FMI. Foram, nesses momentos, que criámos as coisas mais bizarras. Em alguns casos por necessidade, outros para sinalizar ao comum dos contribuintes que os mais ricos são chamados a pagar a crise.
Quais foram os impostos que considerou mais curiosos?
Há muita coisa. Por exemplo, o imposto sobre os consumos supérfluos de luxo é um exemplo disso, porque foi criado nos anos 60 para penalizar certos consumos de bens e serviços que, na altura, se considerava indicarem uma maior capacidade pagadora e se olhamos hoje para trás ficamos surpreendidos com aquilo que, na altura, era considerado um sinal de luxo: o ir ao cabeleireiro, ao barbeiro, comprar um fato acima de determinado valor ou comprar eletrodomésticos, como um frigorífico, uma batedeira e por aí diante. E tem aquela coisa caricata de olharmos para isto e pensarmos o que éramos antes de sermos uma sociedade de consumo. Mas, nessa altura, aquilo era um sinalizador dos costumes e do nível de vida da população.
Parece que estamos sempre a aplicar as mesmas regras com uma economia muito assente na carga fiscal…
Sim, mas quando repetimos estes momentos de crise também repetimos muitas vezes as receitas. E isso é uma lição a aprender quando olhamos para trás, em que sabemos que temos de responder às crises, nos momentos excecionais, mas também temos de, em época de normalidade, manter um sistema fiscal com cabeça, tronco e membros. Isso é que é difícil.
Geralmente quando o imposto é criado depois é muito difícil de o retirar…
É muito difícil de o retirar, principalmente quando criamos impostos que são canalizados e consignados para entidades públicas menores. Se consigno um imposto a um instituto público, a uma direção, a uma fundação, ou o quer que seja, depois retirar-lhe essa receita pode ser catastrófico. E é por isso que estas coisas vão, muitas vezes, sobrevivendo.
É o caso, por exemplo, da taxa audiovisual?
É o caso da contribuição para o audiovisual, que já vem lá de trás, desde os tempos em que popularizamos o rádio em Portugal, nos anos 30. Na altura, a ideia era controlar o que é que a população ouvia e, por isso, obrigava a quem tinha rádio a requerer uma licença e a pagá-la todos os anos. E depois, claro, alargou-se à televisão, até que chegou a um ponto, nos anos 60, em que o Estado já não conseguia controlar os milhares de pessoas que tinham rádio e televisão. Ou seja, tudo aquilo entrou em degradação. Mas, surpreendentemente, encontrou-se uma fórmula para continuar a cobrar a antiga taxa de radiodifusão, que é pô-la na conta da eletricidade. É isso que pagamos hoje, ou seja, cerca de dois ou três euros mês, se não me falha a memória, na fatura da luz.
Uma taxa que continua a ser polémica sempre que se discute o Orçamento do Estado. Daí dizer que há impostos que continuam em vigor, apesar de terem outra roupagem…
Sim. A contribuição para o audiovisual é um exemplo disso. Mas depois também temos, por exemplo, as taxas setoriais. Atualmente temos um conjunto muito largo de pequenas taxas e contribuições setoriais, que oneram determinados setores económicos, desde as celuloses, à energia, passando pelo setor financeiro. E isso vem em larga medida lá de trás, do aparelho corporativo do Estado Novo e dos tributos que se criavam para financiar aquilo que eram os organismos de coordenação económica e hoje são as agências reguladoras.
Notou que em determinados anos houve uma maior cobrança de impostos em relação a outros?
Se olharmos para o século XX percebemos que tivemos uma tremenda dificuldade em arrecadar receita fiscal significativa com os nossos grandes impostos. Aquilo que na altura era a contribuição industrial ou um imposto profissional. Chegámos aos anos 60, em Portugal, com uma carga fiscal de cerca de 10% a 11% do PIB [Produto Interno Bruto], o que era uma coisa verdadeiramente de terceiro mundo. Por isso é que surgiu a necessidade destes pequenos tributos sempre que queríamos lançar investimentos ou financiar nomeadas entidades. Havia alguém que seguramente se lembrava ‘Tenho uma ideia: por que não vamos criar um imposto sobre as bebidas alcoólicas para financiar x’, ou qualquer coisa deste tipo’?. A necessidade aguça o engenho. Só começámos a ganhar capacidade para arrecadar impostos a sério, a partir dos anos 70, de daí por diante.
E, pelos vistos, sempre muito criativos…
Sempre muito criativos, apesar de hoje em dia estarmos na média da OCDE [Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico)], no que toca à carga fiscal, as instituições públicas funcionam muito mal, o que revela que a receita que arrecadamos é muito mal empregue. Há muito desperdício, muito ineficiência e há uma pressão constante da administração pública, seja ao nível local, seja ao nível central.
Já admitiu que a fiscalidade simbólica nunca conheceu melhores dias…
Tivemos períodos, como na I República, em que havia muita fiscalidade bandeira, aquela fiscalidade com a qual não se pretendia arrecadar receita, mas em que se pretendia ter uma posição política. Isso hoje em dia está de volta e em força, porque temos um sistema partidário mais polarizado, em que os grandes partidos do centrão estão dependentes dos extremos e, portanto, também têm de assumir as bandeiras dos extremos. Isso leva a termos, por vezes, figuras fiscais que sabemos à partida quando as criamos que não vão gerar receita nenhuma, não vão ter nenhum outro resultado útil senão o de marcar posição.
Nos últimos anos houve um aumento exponencial dos impostos indiretos…
Essa é também a grande tendência. Mas não é uma prática só em Portugal, que é o facto de utilizarmos pequenos impostos, desde logo os indiretos, para condicionar comportamentos, para condicionar consumos. Isso não é de hoje. É claro que hoje em dia descobrem-se novas coisas para condicionar, é o caso da fast food, das bebidas açucaradas, dos soft drinks, etc. Também importámos essas tendências e isso é um ponto importante que é ver que, tanto no passado, como hoje, nunca estivemos fechados ao exterior. Mesmo durante o Estado Novo havia a perfeita consciência do que se fazia lá fora e, por isso, copiávamos o que eram as modas dos outros.
E acaba por penalizar aqueles que têm menores rendimentos…
Sim, sim. Aliás, é muito engraçado ver isso, porque é curioso quando olhamos para os anos 60 tributava-se as laranjadas porque era um sinal de riqueza. Hoje em dia, em que estamos numa época de calorias baratas, tributamos as laranjadas com a consciência perfeita, que são consumos típicos das classes mais baixas e de quem está na base da pirâmide de quem tem menos discernimento para gerir a sua própria dieta. A mesma coisa acontece com o tabaco.
Mas são receitas que acabam por engordar os cofres do Estado…
Com estes pequenos impostos, o Estado tropeça naquelas pepitas, como aconteceu com os combustíveis em que, nos anos 20, introduziu uma taxa sobre a importação de combustíveis. Nessa altura, não valia muito, mas com o alargamento do parque automóvel e do transporte rodoviário começou a ganhar volume. E aquilo que na altura era a taxa de salvação nacional – um imposto de importação de combustíveis e do açúcar – ganhou tal dimensão que nos tornámos dependentes daquela receita. Os combustíveis passaram a valer já lá atrás metade da receita da contribuição industrial e chegámos assim até aos dias de hoje.
Daí as petrolíferas dizerem que o problema é a carga fiscal…
Claro, hoje temos outras condicionantes, mas isto é para mostrar que, às vezes, um pouquinho por acaso, por tentativa e erro tropeçamos em coisas que se tornam de tal modo importantes, que depois não podemos prescindir delas.
Outro exemplo é o dupla tributação do setor automóvel. Um ‘problema’ que já foi sinalizado por Bruxelas…
Isso é a tendência atual, são grandes correntes atuais. Em Portugal sempre tivemos uma grande atrofia, no que diz respeito à tributação das empresas, o que nos empurra para a tentação do consumo e para este tipo de invenções, como as contribuições setoriais que geram centenas de milhões de receita todos os anos e que são uma espécie de segundo IRC.
É o caso do novo imposto sobre os lucros extraordinários das empresas?
Neste caso particular, a solução é imperativa. Quer dizer, temos alguma folga na sua implementação, mas é uma solução que é imperativa ao nível da União Europeia e que vai beber aquilo que já houve no passado, aos impostos sobre os lucros extraordinários durante a Segunda Guerra. Aliás, este imposto que estamos agora a implementar em Portugal cola muito de perto ao que tivemos em 1942, em que fomos, pela primeira vez, tributar as empresas pelos seus lucros reais, porque tínhamos noção de que os lucros reais tinham disparado em alguns setores com a situação de guerra. Mesmo ao nível europeu há muita repetição.
Acabamos por andar uns atrás dos outros…
Quando ocorrem estas situações extraordinárias vamos ver o que é que se fez no passado e muitas vezes limitamo-nos a reproduzir.
Já veio reconhecer que se poderá avançar com um imposto sobre serviços digitais…
Isso são as grandes tendências do momento, que é correr atrás de bases tributáveis novas. Sempre foi assim. A questão que se coloca sempre quando surgem bases tributáveis novas ou novas fontes de receita é saber quem é que fica com elas. Neste caso concreto, é se é a União Europeia ou se são os Estados membros. Ao longo da história vão sempre surgindo bases, setores de atividade, tipos de negócios novos, em que corremos atrás deles e, muitas vezes, são as instituições, as entidades públicas dentro de cada Estado que o disputam e, em alguns casos, com sobreposição. Muitas vezes, os contribuintes acabam por pagar sobre a mesma base de impostos para duas ou três entidades distintas.
Mas já se está a avançar com a taxação sobre as grandes tecnológicas, como a Amazon, Google, entre outras…
São gigantes que, muitas vezes, não pagam imposto sobre os lucros à altura da sua atividade e, por isso, temos de criar novos mecanismos, mais impermeáveis à invasão. É isso que está um bocadinho por detrás dos impostos sobre as indústrias digitais. Portanto, cada época tem as suas novas fronteiras. Por isso, se fizermos um grande dicionário daqui por 20 anos seguramente vamos ter lá muita coisa nova.
Acha que a carga fiscal continua a ser o nosso calcanhar de Aquiles?
A nossa carga fiscal está, em média, com aquilo que tem a OCDE. O problema não está, julgo, apenas na carga fiscal, mas na qualidade daquilo que recebemos em troca. O contribuinte português tem uma barganha muito má com o Estado e, por outro lado, uma carga fiscal distribuída desta forma, com uma forte oneração do fator trabalho penaliza fortemente a nossa economia e penaliza a vida das gerações seguintes.
Há cada vez mais vozes a pedir uma alteração da carga fiscal por parte do Governo. Mas tem havido resistência por parte do Executivo…
É claro que, independentemente agora do pequeno ajuste, do acerto e daquilo que é a espuma dos dias, há um facto que é indesmentível, desde que fizemos a reforma fiscal, nos anos 80, com a introdução de grandes impostos: IRS, o IRC e IVA, o sistema tem estado numa lenta degradação. Estamos a navegar à vista e a fazer remendos atrás de remendo. Não há um Orçamento do Estado em que não tenhamos uma nova contribuição, em que não mexemos num escalão de IRS de cá para lá, em que entra uma sobretaxa, sai uma sobretaxa. Não há uma visão de conjunto. Isso é dramático, é dramático mesmo. É claro que o Governo, em maioria absoluta, pode impor muita coisa, mas o ideal é que haja consenso. Mas também para isso tínhamos de ter instituições que fossem capazes de pensar a fiscalidade de uma forma mais tranquila. E isso não existe.
E como vê o cabaz do IVA a 0%. Vai ter assim tanto impacto como está a ser embandeirado?
Em Portugal há esta ideia um pouco ingénua de conseguirmos controlar por decreto a repercussão, muitas vezes, impondo-a, outras vezes proibindo-a. E olhando para aquilo que é a experiência de outros estados e estudos que são feitos, conhecidos e publicados, percebemos que a capacidade de controlar esse fenómeno é muito limitada. É claro que se estreitar a análise a um conjunto limitado de produtos e se tiver a capacidade objetiva de fazer o controlo posso ter alguns resultados, mas a médio prazo… e no setor da distribuição, ainda para mais é fácil transferir a carga para o tipo de produtos.
É preciso um jogo de cintura…
Medidas deste tipo são introduzidas por razões de ordem política, mais do que económica e todos temos consciência disso.
Foi secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de um Governo de José Sócrates. Como vê estas políticas fiscais? Sente que há uma obsessão pelas contas certas?
Se temos a obsessão pelas contas certas é porque temos razões históricas para nos sentirmos obcecados, não é por puro acaso. É claro que em períodos de crise como este que estamos a viver, testam ao limite essa rigidez. Se temos folga para acomodar de algum modo a crise temos a obrigação de o fazer. Se o IVA é a melhor forma de o concretizar, essa é outra história.
Olhando para trás, desde que esteve no Governo, nota grandes diferenças?
São dois momentos de crise, embora com contornos diferentes. Neste momento, a inflação é uma preocupação grande e que tem roubado poder de compra brutalmente à generalidade da população. E se a crise é diferente nos contornos, a resposta também tem de ser. Mas lá está, vamos saltitando de crise em crise, com inovações fiscais permanentes. No caso do IVA, é o abrir de uma caixa de Pandora, porque as diretivas europeias, até há pouco tempo, limitavam a nossa capacidade para aplicar taxas reduzidas a um conjunto de bens terminados e não nos permitiam aplicar taxa zero. A diretiva foi entretanto alterada e ganhámos uma liberdade muito maior.
Há uns anos era vulgar fugir ao Fisco e a nossa evasão fiscal era ‘famosa’. Hoje em dia já é mais difícil…
Esse problema afetou-nos ao longo de todo o século XX e a nossa fiscalidade ao longo do século XXI foi construída em cima do pressuposto que tínhamos uma capacidade limitadíssima de controlar os contribuintes e por isso, muitas vezes preferimos as soluções cegas, mas que nos poupavam trabalho. É por isso que tivemos taxas de imposto de 80 e 90%, não eram 90% reais, era 80 a 90% sobre os 20% que conseguíamos controlar. Quando é que se dá um grande salto? É dado graças à introdução de tecnologia de informação. É interessante ver isso e é, claro, que capacitámos melhor a nossa administração. A tecnologia trouxe já neste século uma viragem tremenda na nossa capacidade de controlar os contribuintes. Estamos a dar e, não apenas Portugal, um salto para uma época completamente diferente, em que o Estado e a administração fiscal têm capacidade de conhecer em tempo real o giro da economia.
Uma espécie de Big Brother?
É isso mesmo. Estamos a chegar a um ponto em que a declaração do contribuinte se irá tornar dispensável a curto prazo. Não preciso de entregar uma declaração de IVA porque o Estado já sabe quais são as transações que fiz todos os meses ou todos os trimestres. Estamos a dar um salto brutal, para o bem e para o mal. E as despesas que podem ser deduzias no IRS conseguiram trazer para dentro da rede as atividades que estavam fora. Permite cruzar informação, despistar e ter uma relação completamente diferente entre os contribuintes e o Fisco. O modelo dos anos 80/ 90 era ‘eu declaro, depois é-me liquidado o imposto’. Hoje em dia vou entrar numa fase completamente diferente, em que não preciso de declarar, porque cada transação que faço, faço com o meu cartão multibanco ou com MBWay, ou com outros meios de pagamento eletrónicos.
E em relação às offshores, depois do Panama Papers parece que o tema ficou esquecido…
As offshores continuam a existir. É claro que a grande viragem foi dada a nível internacional, em que conseguimos apertar um pouco o controlo, através de convenções multilaterais de troca de informação. Mas é uma longa batalha e não é seguro sequer que a União Europeia tenha vontade de liderar isso.
E a Madeira continua com a Zona Franca…
Palavras para quê?
Tem estado envolvido em projetos na Guiné, Cabo Verde, entre outros…
Os países africanos de língua portuguesa estão a atravessar uma fase fascinante que é a de montar o seu estado fiscal. É montar uma administração que seja capaz de angariar 25% do PIB em impostos para financiar escolas, estradas, hospitais e estão a fazer um esforço imenso na revisão da legislação, no investimento na administração, na capacitação dos seus quadros e têm, nuns casos, mais do que em outros, uma nova geração mais qualificada, que tem brio e vontade de trabalhar para o Estado, o que é muito interessante, quando esse é o nosso grande drama. É fascinante. O caso de Angola ainda é mais notório, há uma geração de gente qualificada que, muitas vezes, estudou fora e tem brio em trabalhar para a administração fiscal porque sabe que está a contribuir para montar o país que precisam.
E qual é o seu papel?
Conceber soluções, testar, discutir. Todos estes projetos são coletivos, discutimos com colegas, uns nacionais, outros de outras instituições para avaliar quais são as melhores soluções e as que estão mais adequadas à realidade da administração e da economia daqueles países.
Quando poderão ser conhecidos os resultados?
Os resultados materializam-se no dia-a-dia. Por exemplo, Cabo Verde já fez um percurso, ao longo dos últimos dez anos, extraordinário na capacitação da sua administração, na modernização das suas soluções. Angola também tem feito uma reforma fiscal com resultados que já são palpáveis e que alivia a sua dependência do petróleo e das indústrias extrativas. Há desafios tremendos ainda pela frente, mas é claro que estes países já estão melhor apetrechados do que estavam há 10 anos.
E também houve uma mudança de mentalidade…
Uma mudança de mentalidade, uma mudança do tecido empresarial e uma abertura da economia. É tudo a funcionar, mais os investimentos, o que também sacode um pouco as pessoas e as instituições.
