A Reforma do Estado, anunciada recentemente pelo Governo da AD, voltou a trazer para a agenda mediática as promessas de combate à burocracia, a modernização administrativa e a digitalização da máquina estatal. Os objetivos, apregoados ciclicamente nas últimas duas décadas por cores partidárias diferentes, parecem estar alinhados com a criação de raiz de um ministério autónomo e pela escolha de Gonçalo Saraiva Matias, um homem sem grandes ligações ao aparelho social-democrata, e a quem foi conferida uma espécie de tutela supraministerial [ver caixa].
No entanto, as primeiras reações parecem repetir as críticas feitas a reformas passadas. É o caso de Nuno Palma, que olha para a intenção do Governo com ceticismo e crítica.
O economista e professor na Universidade de Manchester diz ao Nascer o SOL que o anúncio do Governo lhe merece apenas «um encolher de ombros», sublinhando que «este governo adora propaganda».
Para Nuno Palma, «pouco importa o que os políticos dizem em belos discursos ou até escrevem na lei; para o funcionamento da economia e sociedade, apenas importa a aplicação efetiva das leis e os resultados práticos que possam ter».
«A História de Portugal está repleta de casos em que o que foi anunciado não correspondeu à realidade efetiva», acrescenta o autor do livro As Causas do Atraso Português.
É, por isso, com descrença que Nuno Palma vê a proposta do Governo. «Tenho uma desconfiança natural relativamente a essa suposta reforma, não só por ser evidente que este governo não tem verdadeira vontade reformista mas também porque já foram anunciadas outras coisas parecidas por outros governos no último quarto de século ou até antes, sem grandes efeitos», afirma.
Já Pedro Lomba, secretário de Estado nos dois governos de Passos Coelho, é menos crítico e aponta pontos positivos na reforma desenhada pela AD, lembrando que se conhecem apenas «algumas linhas orientadoras» e que é preciso conhecer as medidas em concreto para fazer uma análise completa
«Para já, trata-se, essencialmente, de três ideias: primeiro, a continuação de um processo orgânico de fusões de organismos públicos, que é positivo, de forma a eliminar intervenções redundantes e aumentar a capacidade de intervenção administrativa em novas áreas», diz ao Nascer do SOL, frisando que a anunciada transformação da FCT [Fundação para a Ciência e a Tecnologia] se enquadra neste ponto.
A segunda ideia, continua o advogado, coloca «a tarefa bem mais complexa de olhar para os procedimentos de decisão no Estado e reformá-los no sentido da sua maior simplificação e digitalização», o que «pressupõe uma noção exata dos procedimentos e das competências públicas que as sustentam». Essa concretização terá ainda de ser realizada «para se perceber ao certo do que estamos a falar», ressalva.
O terceiro ponto está relacionado com o que Pedro Lomba chama de «esboço de uma agenda tecnológica para o Estado português no século XXI», dando como exemplo a reforma da AMA (Agência para a Modernização Administrativa] e a criação de um diretor de sistemas de informação. No entanto, o ex-governante insiste que se trata ainda de um modelo com muitos pontos em aberto. «Apesar da ênfase posta na interação entre pessoas, processos e tecnologia, um ponto menos claro refere-se, precisamente, ao papel das pessoas: é evidente que um Estado mais tecnológico vai exigir novos profissionais e especialistas de TI, e a requalificação de tantos outros, que aliás escasseiam no próprio mercado», acrescenta.
À luz do histórico das reformas anteriores
A vontade de desburocratizar e modernizar o Estado é proclamada por quase todos os governos, numa altura ou outra, e nas últimas duas décadas houve mesmo dois executivos que foram mais longe e que ‘passaram a limpo’ as promessas e apresentaram-nas aos portugueses, mas a maioria das mudanças anunciadas não passou do papel.
Um exemplo paradigmático é o documento apresentado em 2013 pelo então vice-primeiro-ministro Paulo Portas, que anunciou o seu ‘Guião para a Reforma do Estado’ como uma proposta «aberta», passível de debate com os partidos. Na época, a proposta foi acusada de falta de substância e de conter apenas uma série de medidas dispersas, desde fusões de municípios até à inscrição da ‘regra de ouro’, que impõe limite ao défice, na Constituição .
Portas apostou numa linguagem que insistia em termos como «eficiência», «modernização» ou «Estado magro» e privilegiou um estilo visualmente mais apelativo, com cerca de 110 páginas escritas em letra grande. Ainda assim não foi capaz de evitar as críticas de vacuidade das medidas.
Recordando o documento, Pedro Lomba sublinha que se tratava apenas de «um guião genérico pensado na altura para o pós-troika» e lembra que o Governo caiu pouco depois, em 2015.
Já Nuno Palma faz eco das palavras do economista Nuno Garoupa na rede social X e em declarações ao jornal ECO e diz que «Nunca passou de um PowerPoint».
Anos antes, em 2006, o Governo de José Sócrates tinha já anunciado com grande pompa uma reforma do Estado, o PRACE – Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado. Documento que Nuno Palma também avalia de forma negativa.
«Pouco ou nada resultou. Em Portugal, não se aprende com o passado, repetem-se com regularidade os mesmos chavões e fica tudo na mesma, ou próximo disso. Nunca há avaliação de desempenho, muito menos por uma comissão independente», lamenta.
Por outro lado, Pedro Lomba reconhece algumas mudanças na reforma de 2006 e vê até um paralelo com do Governo de Montenegro.
«Através da ação de Maria Manuel Leitão Marques [à época coordenadora da Unidade de Coordenação da Modernização Administrativa] houve de facto a reforma do Simplex a partir de 2006», diz, considerando que as linhas orientadoras desta nova reforma «parecem apontar, por um lado, para um novo PRACE e, por outro, para o princípio de um ‘Simplex digital’ e de uma agenda tecnológica que ainda precisaremos de perceber o que é e no que se materializa».
Reforma ou reformas?
Sobre as prioridades de uma reforma séria, o ex-secretário de Estado defende o abandono de «expressões grandiloquentes como ‘reforma do Estado’», pois «escondem uma enorme ambiguidade». E esclarece: «o Estado português não precisa de uma ‘reforma’. O Estado português precisa de ‘reformas’, de muitas, em vários setores». Para Pedro Lomba, as mudanças devem permitir responder a questões fundamentais sobre a governação no século XXI. Como tornar a Administração Pública verdadeiramente meritocrática?; Como promover uma cultura de serviço público numa administração desmotivada e envelhecida?; Como combater a corrupção?, ou Como coordenar estruturas dispersas e criar equipas horizontais de especialistas?, são alguns dos exemplos que dá. «Sem uma noção clara do que se quer, a reforma do Estado pode ser uma grande palavra apenas para ‘desburocratizar’ ou ‘simplificar’. Isso será sempre curto».
Nuno Palma é mais duro no diagnóstico e mais especifico no prognóstico, defendendo que é «necessário meter a CRESAP [Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública] e o MENAC [Mecanismo Nacional Anticorrupção] a funcionar, já que na realidade, são a fingir; toda a lógica da CRESAP por exemplo foi pervertida».
O economista diz que «não há concursos públicos sérios para nada, tudo são regimes excecionais e de substituição em que entram pessoas próximas dos partidos do poder do momento».
E vai mais longe: «Seria preciso acabar com o corporativismo das ordens profissionais, mudar a constituição para acabar com a ERC, aumentar a flexibilidade das leis laborais, e dar incentivos aos funcionários públicos para serem melhores funcionários: na saúde, educação, e justiça».
No entanto, não se mostra otimista quanto à implementação de uma verdadeira reforma. «O Governo não quer tomar medidas impopulares, e uma verdadeira reforma vai sempre ter de enfrentar interesses estabelecidos e criar alguma dor no curto prazo a algumas pessoas que beneficiam da situação atual».
Manter o poder e teste à eficácia
Um dos pontos que Pedro Lomba e Nuno Palma têm em comum é o facto de reconhecerem que há obstáculos políticos e institucionais que são um travão a mudanças de fundo no sistema.
Para o ex-secretário de Estado, a dificuldade reside na fragmentação interna da máquina estatal. «A cultura administrativa portuguesa favorece uma lógica de dispersão em que cada ministério atua como um ‘mini-governo’, em cima de múltiplas e complexas estruturas administrativas».
Sublinha também que o diálogo com os sindicatos do setor público não é fácil e destaca o facto de que «os países que conduziram programas de reforças bem-sucedidos fizeram-no a partir do primeiro-ministro e da sua autoridade políticas». «Receio muitas vezes que os ministros recebam tarefas reformistas quase impossíveis como se fossem atirados ao mar para se ver se sabem nadar. Esse pode ser um obstáculo sério. Os sinais de que o Ministro da Reforma do Estado poderá ter competências transversais reforçadas mostram que o Governo está ciente desses temas», acrescenta.
Já Nuno Palma vê como uma das principais barreiras às reformas «o próprio desejo do partido no poder de manter esse mesmo poder a todo o custo, evitando por isso qualquer medida que possa ser impopular». E dá o exemplo do ministro das Finanças, Joaquim Miranda Sarmento, que em 2021 publicou um livro onde sugere uma série de reformas e de propostas que não são coerentes com a sua prática enquanto ministro ou com a atuação do Governo, enquanto titular do poder executivo. «Pelo contrário, tem dado prioridade a aumentar os pensionistas, porque são quem tem peso eleitoral. ‘Faz-se o que se pode’, diria ele. Não chega, e quem não tem força política para fazer mais, que se demita, digo eu. De outra forma, faz parte do problema», aponta.
Questionado sobre como se mede a eficácia de uma reforma do Estado, o economista defende mecanismos concretos de avaliação. «Deveria haver uma comissão de acompanhamento independente que fizesse uma avaliação da implementação efetiva das reformas», diz, não se mostrando esperançoso de que isso venha a acontecer.
«O que há em Portugal são sempre claques políticas e pouco mais. Montenegro governa ‘à Costa’; não há grande diferença prática entre este governo e os do PS, a não ser a mudança de discurso», lamenta, e vaticina: «Mas não há nem haverá reformas reais, até porque Gonçalo Saraiva Matias não tem competência nem coragem para as fazer, o que obviamente não acontece por acaso».
Pedro Lomba acredita que não basta olhar para métricas técnicas, e propõe critérios mais amplos. «Uma forma de medir uma reforma é olhar para o desempenho da economia e da sociedade. A economia está a crescer e a crescer onde e com quem deve crescer? A sociedade mantém-se culturalmente coesa e solidária entre cidadãos de diferentes rendimentos ou gerações? Esse é o teste último de cada reforma».
E a reforma deste Governo será que passa no teste?
Os superpoderes do ministro da Reforma
A Reforma do Estado arrancou oficialmente com mudanças no Ministério da Educação, mas é Gonçalo Matias, ministro Adjunto e da Reforma do Estado, quem assume um papel central e transversal no processo. Segundo a nova Lei Orgânica do Governo, o governante tem competências que saem das fronteiras ministeriais tradicionais. O artigo 16.º estabelece que o ministro Adjunto e da Reforma do Estado tem a missão de «formular, conduzir, executar e avaliar, de modo transversal, as políticas de modernização e simplificação do Estado e da Administração Pública, direta, indireta e o setor empresarial do Estado». O ponto 3 do mesmo artigo vai ainda mais longe, ao conferir a Gonçalo Matias o poder de «intervir junto dos serviços da Administração direta do Estado, determinando a adoção de atos, procedimentos ou operações materiais, e junto das entidades da Administração indireta do Estado, emitindo orientações e solicitando informações». Na alínea seguinte são elencadas 16 entidades sobre as quais Gonçalo Matias tem intervenção direta, entre elas, o IRN, a APA, o IMT, o ISS e a FCT, cuja extinção já foi anunciada, no âmbito da nova reforma, e que levanta a questão se os restantes organismos terão destinos semelhantes.
Além dessas 16 entidades, o ministro da Reforma do Estado tem superintendência e tutela ou cotutela sobre vários outros órgãos da máquina do Estado. Com estes poderes, Gonçalo Matias assume, de facto, uma tutela supraministerial, podendo tomar ou influenciar decisões estratégicas em áreas tradicionalmente fechadas à intervenção externa de cada ministério. O decreto-lei prevê ainda que o seu ministério coordene metodologias e oriente os restantes ministérios na execução da reforma, através de equipas de apoio sectorial e sessões de esclarecimento.
